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【成果新聞】《中國法學》| 馬懷德:邁向“規劃”時代的法治中國建設






內容提要 近年來,隨著一批重要法治規劃頒布實施,各類法治規劃逐漸形成一個領寬廣、內涵豐富、層次分明的整體,法治中國建設進入“規劃”時代。通過規劃引導推動法治發展,是由我國特殊的現代化進程決定的,具有充分的思想與制度基礎。進入“十四五”時期,把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局,法治中國建設面臨新形勢和新挑戰。按照各類法治規劃的部署,“十四五”時期法治中國建設的重點是推進條件成熟領域的法典編纂、強化涉外法治建設、強化綠色發展的法治保障、推動法治政府建設向縱深邁進、增強對科技創新的法治回應等多個方面。

關鍵詞  法治中國   法治規劃   “十四五”  習近平法治思想

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一、以規劃引領法治建設的中國經驗

(一)法治規劃的具體形式與層次

(二)法治規劃的意義

(三)法治規劃的基礎條件

二、“十四五”時期法治建設面臨的新形勢與新挑戰

(一)習近平法治思想的明確提出

(二)世界百年未有之大變局

(三)全面建設社會主義現代化國家新征程的開啟

(四)貫徹新發展理念的要求

(五)法治建設的系統性要求日益突出

三、“十四五”時期法治規劃重點任務的落實

(一)在條件成熟的立法領域推進法典編纂

(二)強化涉外法治建設

(三)強化綠色發展的法治保障

(四)推動法治政府建設向縱深邁進

(五)增強對科技創新的法治回應


“十三五”時期,以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義的全局和戰略高度定位法治、布局法治、厲行法治,堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設,法治中國建設展現出新氣象、取得了新進展、開創了新局面?!笆奈濉睍r期是我國在全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后,乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年?!爸袊厣鐣髁x實踐向前推進一步,法治建設就要跟進一步?!彪S著中國特色社會主義事業的不斷發展,法治建設必將承載更多使命、發揮更為重要的作用。

在這一歷史關鍵時期,《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱“十四五”規劃)、《法治中國建設規劃(2020—2025年)》《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》等多份事關法治建設的重要規劃密集出臺,法治中國建設真正走向“規劃”時代。通過制定實施法治規劃的方式,來對法治建設進行系統性謀劃、整體性推進,已經成為中國特色社會主義法治道路的重要經驗,成為中國法治建設能在短短幾十年里實現飛躍式發展的重要原因。

一、以規劃引領法治建設的中國經驗

通過編制和實施國家規劃來設定目標、整合資源、引領發展,是中國特色社會主義制度的鮮明特色。從1953年至今,我國已經成功編制實施了13個五年規劃(計劃),有力推動了經濟社會發展、綜合國力提升、人民生活改善,創造了世所罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡。借鑒國民經濟建設中的這一成功做法,以規劃方式布局法治、把握方向、明確目標、統合資源、部署舉措,成為法治建設的“中國經驗”。尤其是在黨的十八大以來,各種法治規劃密集出臺,法治建設呈現出新格局新特點,法治建設真正步入了“規劃”時代。

(一)法治規劃的具體形式與層次

近年來,法治建設各領域各環節的工作大多有明確的法治規劃作為依據,依照法治規劃所設計的“時間表”和“路線圖”漸次展開。法治規劃本身也逐漸形成一個領域寬廣、內涵豐富、層次分明的整體。其中,法治中國建設規劃是黨中央發布的法治建設整體性謀劃,突出體現了黨中央居中領導、統籌推進法治建設的重要作用;國民經濟和社會發展五年規劃是經全國人大審議通過的正式規范性文件,其中通常包含了法治建設的相關內容;各具體領域的法治規劃在整體性規劃之下,就各領域法治建設的具體問題作出部署。除此之外,各地還會結合地方特點頒布地方法治建設的規劃。這些規劃的規劃期有所重合,內容相互補充,共同構成我國法治建設的基本遵循。

1.法治中國建設規劃

制定法治中國建設規劃,是對中國法治建設方向、道路和舉措的整體部署,事關全面依法治國工作全局。在中央全面依法治國委員會第一次會議上,習近平總書記就明確提出,要研究制定法治中國建設規劃。中央全面依法治國委員會第二次會議再次強調要“完善法治建設規劃”,并明確提出“法治建設規劃,事關全面依法治國工作全局”,進一步強調了規劃的重要性。中共中央在2021年1月印發了《法治中國建設規劃(2020—2025年)》。該規劃是新中國成立以來,由黨中央頒行的首個以“法治中國建設”為內容的系統性規劃。該規劃以習近平法治思想為根本遵循,圍繞中國特色社會主義法治體系這一總抓手,從堅定不移走中國特色社會主義法治道路、全面貫徹實施憲法等九個方面著手,對法治中國建設的各項工作進行了全面和系統的部署?!斗ㄖ沃袊ㄔO規劃(2020—2025年)》的頒布,一方面展示了黨中央更加重視運用法治規劃這一工具統籌法治建設,另一方面也標志著法治中國建設真正進入了“規劃引領”的全新階段。

由黨中央頒行法治中國建設規劃,充分體現了黨的領導是推進全面依法治國的根本保證。在解釋成立中央全面依法治國委員會的重大意義時,習近平總書記就指出:“當前,立法、執法、司法、守法等方面都存在不少薄弱環節,法治領域改革面臨許多難啃的硬骨頭,迫切需要從黨中央層面加強統籌協調?!蓖七M全面依法治國涉及復雜而深刻的多方面問題,包括行為方式重塑、文化觀念變遷、制度體系再造以及利益分配調整等,需要一個擁有強大組織與動員能力的核心統攬全局、協調各方,為法治建設明確道路與方向,為法治改革提供政治保障。由黨中央制定發布法治中國建設規劃,針對法治建設各方面各領域的問題作出系統部署,正是黨中央加強對法治建設統籌的重要體現。

2.國民經濟和社會發展五年規劃

國民經濟和社會發展五年規劃(以下簡稱“五年規劃”),是社會主義現代化戰略在規劃期內的階段性部署和安排,其主要功能是明確國民經濟和社會發展的目標和方向,闡明國家戰略意圖、明確政府工作重點、引導規范市場主體行為。通過制定實施五年規劃來對國民經濟和社會發展的主要方向進行布局,從而引領經濟社會發展,是中國特色社會主義發展模式的重要體現,是“中國之制”和“中國之治”的重要經驗。習近平總書記指出,用中長期規劃指導經濟社會發展,是我們黨治國理政的一種重要方式。

觀察“一五”計劃到“十四五”規劃的內容演變可以看出,隨著中國特色社會主義制度的完善,五年規劃的內容逐漸豐富,從早期僅著眼于國民經濟發展,逐漸拓展到涵蓋國家經濟建設和社會發展的各個方面。尤其是1982年憲法將此前沿用的“國民經濟計劃”這一概念修改為“國民經濟和社會發展計劃”,反映出國家規劃不再將國民經濟發展作為唯一的目標,而是將國民經濟發展與社會建設等問題統籌考慮,體現出更宏觀和全面的國家治理思維。就法治建設而言,早在“七五”計劃時,“社會主義民主和法制”就被納入五年規劃(計劃)。后續的“八五”“九五”等五年規劃(計劃)中,法治建設的內容逐漸增多,法治建設的要求更加具體化?!笆奈濉币巹澗驮诘谑咂谖迨耪聦U乱幎恕叭嫱七M依法治國”的相關內容。

五年規劃中的法治建設規劃具有多個方面的重要意義。其一,作為由國務院編制并經全國人大審議通過的正式規范,五年規劃對各級國家機關具備法律上的約束力。在計劃經濟時期,五年規劃(計劃)的內容以具體指令為主,體現出明確的約束力。社會主義市場經濟體制確立后,五年規劃(計劃)的內容從傳統的具體指令下達更多變為宏觀戰略指導,引發了關于規劃約束力的爭議。事實上,無論從憲法法律的規定,還是從全國人大審議通過這一社會主義民主機制看,規劃都具有明確的約束力,如《憲法》第89條就明確賦予了國務院執行國民經濟和社會發展計劃的職權?;诖?,五年規劃可與其他法治規劃有效銜接,賦予其他法治規劃規范效力。如,“十四五”規劃就明確提出,推進全面依法治國,“實施法治中國建設規劃”“實施法治政府建設實施綱要”“實施法治社會建設實施綱要”。其二,五年規劃的主體內容以經濟社會發展目標為主,其中的法治建設規劃是在經濟社會發展的總體要求和框架內展開,這有助于統籌經濟社會發展和相關法律制度建設,實現經濟基礎與上層建筑的協調。

3.法治建設各個具體領域的專門規劃

習近平總書記多次指出,全面依法治國是一個系統工程,必須統籌兼顧、把握重點、整體謀劃,更加注重系統性、整體性、協同性。這表明,推進全面依法治國一方面要重視統籌推進、一體布局,另外一方面也要突出重點、把握關鍵,實現全面推進與重點突破的協調。在法治中國建設的整體布局之下,法治建設各領域各環節存在著為數眾多的專門規劃。從形式上看,此類規劃多以“規劃”“計劃”“綱要”為名;從內容上看,此類規劃多聚焦于法治建設某一方面或某一領域的重點問題;從制定主體來看,此類規劃的制定主體多樣化,有的由中共中央單獨頒行,有的由中共中央與相關國家機關聯合頒行,有的由相關國家機關聯合頒行,有的由相關國家機關單獨頒行。

在法治建設的各個具體領域出臺專門規劃,較早就已得到廣泛應用,可被視為是改革開放后推進法治建設最為重要的工具之一。如在黨的十五大確定了依法治國的基本方略并明確提出司法改革的任務后,最高人民法院在1999年印發了第一個《人民法院五年改革綱要》,其實質是對司法改革的任務進行系統規劃和部署。近年來,隨著全面依法治國的深入推進,專門規劃已成為法治建設的重要依托。例如,在立法領域,歷屆全國人大常委會都會發布立法規劃;在法治政府建設領域,中共中央、國務院在2015年印發了《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》;在法治社會建設領域,中共中央于2020年12月印發了《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》;在司法領域,最高人民法院已經頒行了五部《人民法院五年改革綱要》;在黨內法規領域,中共中央已經連續頒行了兩部中央黨內法規制定工作五年規劃綱要。

4.地方法治建設規劃

除上述三種形式的法治規劃外,各省、市、自治區通常也會結合自身特點,制定發布地方法治建設規劃。傳統上,地方法治建設規劃多包含在地方國民經濟和社會發展五年規劃中。近年來,隨著全面依法治國的深入推進,地方法治建設規劃更多以綜合性規劃和具體領域的專門規劃的形式體現。例如,2021年4月,中共上海市委就審議通過了《法治上海建設規劃(2021—2025年)》《上海法治社會建設規劃(2021—2025年)》。

地方法治規劃通常呈現出如下特點:一是多由地方黨委或地方黨委下設的依法治?。ㄊ?、自治區)辦頒行,體現出地方黨委對地方法治建設的統籌領導能力不斷增強;二是在梳理全國性規劃各項部署要求的基礎上,結合城市發展定位和本地法治建設實際,對全國性規劃的要求進行細化和補充;三是立足本地實際,圍繞本地中心工作,有針對性地作出部署,充分發揮法治對地方經濟社會發展的引領、規范、保障作用。

(二)法治規劃的意義

法治建設是國家現代化進程中的重要內容。通過法治規劃引導中國特色社會主義法治建設,與我國獨特的現代化之路有著緊密聯系,是推進我國法治建設的必然要求,反映了我國法治發展的內在邏輯。

從世界上已經實現現代化國家的發展歷程看,英國、美國、法國等西方國家呈現出來的是自下而上的社會演進模式,即適應市場經濟和現代化發展需要,經過一二百年乃至二三百年的內生演化,逐步實現法治化。其中,政府對法治的推動作用相對較小。而新加坡、韓國、日本等國家,所呈現出來的主要是政府自上而下在幾十年時間內快速推動法治化,政府對法治的推動作用很大。

各國所走的法治道路由其在特定發展階段的經濟基礎和社會主要矛盾所決定,存在著各自的優勢和短板。英美的內生演化式法治深深植根于英美等國的歷史傳統和民族文化,通常需要經過長達數百年的演進時間,才能夠在大量、反復的實踐中探索形成比較穩定的秩序,并結合社會習慣、宗教信仰、道德哲學等因素,完成法治規則的提煉和整合。這一路徑充滿著利益博弈、斗爭和過度的資源損耗,很可能出現動蕩和反復。韓國、日本等其他東亞國家的法治化路徑由政府主導,在大量借鑒、移植西方觀念和制度的基礎上,在較短時間內建立起具備現代化因素的法治秩序。這一路徑雖然可以高效地滿足國家現代化建設過程中的法治需求,但卻需要面對制度移植和本土化之間的矛盾,需要回應傳統與現代的斷裂、法律制度與社會規則的耦合等難題。

作為后發現代化國家,我國的現代化之路與西方國家存在較大差異。西方國家的現代化通常是以其內生的現代經濟與社會發育作為歷史起點,在現代化的社會之上建構包括法律制度在內的各種國家制度。但在后發現代化國家,其現代化轉型并非內生,而是外部現代化潮流推動的結果。在實現歷史跨越和國家轉型的過程中,后發現代化國家需要在短時間內快速完成現代化任務,需要處理城鄉、區域間的不平衡發展問題,需要應對深度交錯的政治現代化與經濟社會現代化關系。這一系列因素都決定了,后發現代化國家的現代化進程不可能走漫長的內生演進式道路,而需要由強有力的政治力量來推動、引導,帶領國家完成現代化轉型。法治建設作為這一現代化進程中的重要組成部分,與其他領域的現代化同步展開。

我國的現代化進程主要表現為由中國共產黨領導的現代化建設。作為社會主義國家,我國始終堅持一切權力屬于人民這一憲法原則。人民的主體地位決定了我國的現代化進程必須超越單一的國家主義視角,而要更多重視人民的作用,反映人民的意愿。因此,中國特色社會主義法治道路必定是黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。正如習近平總書記所指出的:“我們要在短短幾十年時間內在十三億多人口的大國實現社會主義現代化,就必須自上而下、自下而上雙向互動地推進法治化?!逼渲?,自上而下的領導力來自中國共產黨的領導,自下而上的推動力則來自人民群眾,二者的雙向互動確保了我國法治現代化進程的順利推進。在這種雙向互動中,需要依托適當的機制來明確目標,整合意志,凝聚共識,調配資源。在中國共產黨領導中國人民推進現代化建設的實踐中,逐漸探索出了通過編制和實施國家規劃來引領發展這樣一條經驗。這一經驗最初形成于國民經濟社會發展領域,五年規劃(計劃)的編制和執行是重要代表,隨后在包括法治建設在內的公共治理領域得到復制和展開。

在絕大多數公共治理領域,面對復雜的需求和有限的資源,都需要依賴整體性的知識,對目標任務、議程順序等進行規劃設計,法治建設亦是如此。從我國近代以來的發展歷程可見,我國并不具備自發形成現代法治秩序的條件。改革開放以來,社會主義市場經濟體制的建立也對法治現代化提出了迫切要求。在傳統社會無法短時間自發形成現代法治秩序的情況下,就需要由具備整體知識和政治權威的主體有意識地設計藍圖并付諸實施。通過制定法治規劃,明確法治建設的目標、路線、舉措,統合各方面的資源和力量,能夠實現頂層設計和基層實踐的結合,保障法治建設方向正確、目標科學、步伐堅實、成果穩固。改革開放以來,尤其是黨的十八大以來,在多份重要法治規劃的引領下,處于法治“后發賽道”的我國在較短的時間內實現了法治建設的快速發展,法治中國建設取得了歷史性成就。

(三)法治規劃的基礎條件

通過規劃引導國家發展,本質上是一種目標治理機制。即由具備相應政治權威的主體,吸納各方智慧制定國家目標,調動各方積極性,引導資源配置,通過自下而上與自上而下相結合的方式,共同推動目標實現。這一機制在國民經濟建設領域廣泛應用。但與經濟建設規劃相比,法治規劃的性質更加復雜,制定和實施的難度相對更高。因此,科學制定并有效實施法治規劃需要具備一定的條件和基礎。黨的十八大后,法治規劃的地位和作用日趨重要,其基礎條件主要表現為法治建設指導思想的日趨成熟、對法治建設規律的把握日益深刻和編制實施規劃的體制機制不斷健全。

1.法治建設指導思想的日趨成熟

習近平總書記指出:“每一種法治形態背后都有一套政治理論,每一種法治模式當中都有一種政治邏輯,每一條法治道路底下都有一種政治立場?!眻猿忠择R克思主義為指導是當代中國法學區別于其他國家法學的根本標志,也是當代中國法學和法治實踐始終沿著正確方向發展的根本保證。改革開放以來,中國共產黨將民主法治建設放到國家政治生活中的重要位置,重視以馬克思主義引領法治中國建設,圍繞法治建設形成了一系列重要的思想理論成果,不僅豐富和發展了馬克思主義法學理論,也有力推進了中國特色社會主義法治建設不斷向縱深邁進。尤其是隨著全面依法治國實踐的不斷深入,法治建設的指導思想也日趨系統、成熟、完善,成為制定法治規劃的核心靈魂。

在改革開放初期,鄧小平同志提出了社會主義民主制度化、法律化的重大法治方針,確立了黨必須在憲法和法律范圍內活動的重大法治原則,形成了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”等法治建設具體方針,為處于恢復重建期的社會主義法治建設提供了重要指引。此后,江澤民同志、胡錦濤同志提出了實行依法治國、建設社會主義法治國家、依法執政等法治建設的重大理論命題,繼續推進著中國特色社會主義法治的發展。

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央在多個重要歷史節點都為全面依法治國的推進明確了方向和舉措,并在這一過程中不斷提煉總結新時期法治建設的指導思想。2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議以“十一個堅持”對習近平法治思想進行了系統概括,標志著習近平法治思想的正式形成。習近平法治思想的提出,為各類法治規劃的編制與實施提供了思想上、內容上、方法論上的指引,成為規劃引導發展之路的核心。如,《法治中國建設規劃(2020—2025年)》將“堅持貫徹中國特色社會主義法治理論”作為基本原則之一,并明確要求要深入貫徹習近平法治思想,系統總結運用新時代中國特色社會主義法治建設的鮮活經驗,不斷推進理論和實踐創新發展。

2.對法治建設規律的把握日益深刻

以法治規劃引導法治建設發展,必須建立在對法治建設規律的深刻把握之上。“規劃”是對未來全局性、戰略性、方向性問題的謀劃、部署和展望,其重點在于通過目標設定、資源分配、任務部署,塑造未來的格局與秩序。但由于人無法預測未來,制定規劃只能基于對事物內在規律的把握,依托盡可能充分的知識,進行適度超前預測。在我國法治建設的語境下,黨中央居中統籌,統領各方,具有整體性的知識,具備制定規劃的信息基礎。因此,能否深刻把握法治建設規律,往往成為決定規劃效果的重要因素。在五年規劃的制定和實施歷史上,就曾經因為未能很好把握規劃愿景與國情國力的關系等問題,導致規劃發展之路的挫折。

對法治建設規律的把握無法一蹴而就,需要逐漸深化。從法治建設的一般經驗來看,在法治建設初期,面對先發國家的法治成果,進行合理借鑒和適當移植可以降低風險,節約成本。但這只是法治發展的一個階段性特征。當后發法治國家實現法律制度的“從無到有”后,如何促進相應制度的本土化,并提煉本土化的法治建設規律就成為重要任務。經過改革開放以來多年的探索,我國法治建設積累了一系列寶貴經驗,從“摸著石頭過河”到建設中國特色社會主義法治體系,標志著我國法治建設和法學研究的自主性不斷增強,對法治建設規律的把握也日益深刻。

改革開放以來,尤其黨的十八以來,我國法治建設和法治改革所呈現出的一個鮮明特點就是既重視法治規律,又重視法理,在實踐中不斷強化對法治的規律性認知。觀察黨的十八大以來與法治建設緊密相關的歷次重要會議即可看出這一脈絡。黨的十八屆四中全會提出了“法律是治國之重器,良法是善治之前提”“法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施”等法治規律性命題,標志著我們對于法治建設規律的認知逐漸深化。黨的十九屆四中全會站在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度,對我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢進行了總結,標志著我們對國家治理規律的認識有了極大深化。習近平總書記從把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的實際出發,用“十一個堅持”概括了當前和今后一個時期推進全面依法治國的基本遵循,形成了對法治建設規律的系統性總結。這種認識論上的不斷深化為制定法治規劃奠定了堅實基礎。

3.編制和實施規劃的機制不斷健全

通過規劃展開治理通常遵循以下邏輯:第一,通過規劃進行目標設定與匹配,即在制定目標的過程中,通過多種參與形式,吸納各方面主體的分散訴求。同時國家目標的制定與宣傳又成為達成共識與釋放信號的過程,從而引導分散主體自主尋求與國家目標的匹配,制定目標的過程本身就成為統一認知的過程。第二,通過規劃實現對有限公共資源的統籌分配,“規劃的功能在于能夠適時而理性地將現實社會生活中可以利用的一切人力、物力與財力資源,事先安排或分配到預設的時間和空間內,以實現經濟社會發展目標”。第三,通過規劃明確具體的任務舉措,對總體目標進行分解、評估,進一步明確各類主體所承擔的義務,并通過強有力的目標實施和反饋機制確保目標實現。如,對于約束性指標,規劃通常會以嚴格的目標責任制將其實現情況納入各地區各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核,并將重點指標納入領導干部的政績考核。

上述目標治理的典型機制在法治規劃中得到了有效應用,保障了法治規劃的順利制定和實施。在目標的設定和匹配上,規劃主體通常是基于充分調研和聽取意見,形成科學合理的規劃目標。如,習近平總書記在談到《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》的形成過程時就指出,“這次建議稿起草的一個重要特點是堅持發揚民主、開門問策、集思廣益”。規劃頒布后,由地方各級黨委承擔對規劃任務部署落實的主體責任,進一步強化了規劃目標的引導作用。在對公共資源的配置上,法治建設涉及社會生活的各個方面,法治規劃中對于各項任務的部署,本身就體現出了對法治建設任務的優先級排序,構成各地分配資源、開展建設的指引。在對目標的評估和約束上,法治規劃通常會提出明確的監督考核要求。如,《法治中國建設規劃(2020—2025年)》要求各級黨委要將法治建設與經濟社會發展同部署、同推進、同督促、同考核、同獎懲,并要求各級黨委要研究制定法治建設指標體系和考核標準。對于一些具體的制度舉措,規劃還設定了明確的時限,如,《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》要求到2022 年基本形成覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的現代公共法律服務體系,保證人民群眾獲得及時有效的法律幫助。上述機制的成熟和完善,是以規劃引領發展之路能夠暢通的重要條件。

二、“十四五”時期法治建設面臨的新形勢與新挑戰

“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。在新的發展階段和新的歷史方位下,法治建設也面臨一些新的形勢和挑戰。通過制定和實施各類法治規劃,可以充分發揮規劃的理性建構作用和目標治理功能,并能夠通過頂層設計降低和規避風險,突破內生演化式法治建設路徑在利益、信息、視野等方面的局限,更加高效、系統、深入地推進法治建設。

(一)習近平法治思想的明確提出

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央在推進全面依法治國的偉大實踐中,創造性地發展了中國特色社會主義法治理論,形成了習近平法治思想。習近平法治思想是一個涵蓋法治建設基本理論、法治建設基本方略、法治建設具體路徑等多方面內容的理論體系,充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對全面依法治國的深入思考和戰略謀劃。習近平法治思想的明確提出,標志著法治中國建設的指導思想有了系統化的更新,這構成當前和今后一段時間內制定和實施各類法治規劃的根本遵循和行動指南。通過制定發布法治規劃的方式,全面、準確地闡釋習近平法治思想,能夠有效促進習近平法治思想的貫徹落實,也能夠提升法治規劃本身的科學性、完備性。從當前的實踐來看,法治規劃至少在以下幾個方面實現了對習近平法治思想的具體化:

第一,在法治建設的基本理論上,各類法治規劃很好地把握住了推進全面依法治國的政治方向,始終堅持黨對全面依法治國的領導,堅持以人民為中心推進法治建設,堅持中國特色社會主義法治道路。這有助于在具體的法治建設工作中保持法治定力,明確目標方向,強化法治建設的持續性、穩定性。如,《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》就在主要原則部分規定了堅持黨的集中統一領導、堅持以中國特色社會主義法治理論為指導、堅持以人民為中心等原則。

第二,在法治建設的基本方略上,各類法治規劃始終將法治建設與國家治理體系和治理能力現代化相統一,堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化,以中國特色社會主義法治體系為抓手,系統推進法治中國建設。如,《法治中國建設規劃(2020—2025年)》就是圍繞中國特色社會主義法治體系的建設而展開。

第三,在法治建設的具體路徑上,各類法治規劃始終按照習近平法治思想的部署,更加全面和系統地看待法治中國建設各領域各環節,堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設。如,《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》雖然主要聚焦法治社會建設,但也涉及了對行政權的規范,因為約束政府權力與保護公民權利往往是一體兩面的關系。

(二)世界百年未有之大變局

從改革開放后的法治建設歷程來看,國際和國內兩個大局始終在發生交互,國際法治實踐通過各種途徑對我國的法治建設發生著影響。如,在20世紀末,我國開啟了加入世貿組織的談判,這在很大程度上影響了我國法治現代化的進程。按照世貿組織的制度框架要求,我國進行了立法制度、司法救濟制度、政府透明度等多個方面的改革,這在一定程度上倒逼了國內法治的完善。這表明,國際法治具備與國內法治形成良性互動的可能。

然而,當今世界正處于百年未有之大變局。百年變局和世紀疫情交織疊加,世界進入動蕩變革期,不穩定性不確定性顯著上升。人類社會面臨的治理赤字、信任赤字、發展赤字、和平赤字有增無減,實現普遍安全、促進共同發展依然任重道遠。導致世界進入百年未有之大變局的原因是多方面的,新一輪科技革命和產業變革深入發展是其技術根源,部分國家推行的單邊主義、保護主義、霸權主義是其政治根源,新冠肺炎疫情等突發事件的影響是偶發因素,國際政治行為體之間的力量對比和國際秩序發生了近百年來的最大調整則是百年未有之大變局最直接的表現。

世界百年未有之大變局深刻影響著世界格局,也對世界各國的政治與法律秩序產生影響。對我國而言,這種影響主要表現在三個方面:一是隨著國家實力增強,我國日益走入世界舞臺的中心,從被動接受國際規則轉變為越來越主動地參與世界格局的塑造,我國公民、法人和其他組織“走出去”的實踐增多,相應的風險也隨之增加。二是我國發展仍然處于重要戰略機遇期,但受世界格局與國際秩序發展變化的影響,所面臨的機遇和挑戰都有新的發展變化,需要更加審慎和妥善地進行處理。三是涉外法治領域的對抗性、斗爭性增強,部分國家奉行單邊主義、保護主義、霸權主義,對國際法律秩序和國際法規則形成負面影響,導致國際間沖突頻發,國際法治秩序中的對抗和斗爭因子增加。法律領域正在成為國際斗爭新領域,國家間法律戰、訴訟戰將會越來越激烈。

上述影響變化對我國法治建設提出了多方面的要求:其一,要加快涉外法治工作戰略布局,把涉外法治建設擺在更高的位置,構建與我國國際地位相適應的涉外法治體系,不斷強化用法治方式維護國家主權、安全、發展利益的能力;其二,要更好統籌國際與國內兩個大局,統籌推進國內法治和涉外法治,使涉外法治與國內法治能夠有機聯系,良好融通;其三,要進一步豐富涉外法律斗爭的“工具箱”,強化涉外法律斗爭的技巧,為打好涉外“法律戰”做好理論、制度和人才儲備。實現上述任務,需要以更高的站位進行更加全面的統籌,依靠法治規劃等工具進行頂層設計,打破壁壘、集中資源,進行更加科學合理的法治布局。

(三)全面建設社會主義現代化國家新征程的開啟

黨的十九大對實現第二個百年奮斗目標作出了分兩個階段推進的戰略安排。第一個階段從2020 年到2035年,目標是基本實現社會主義現代化。第二個階段從2035年到本世紀中葉,目標是把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。第一階段的各項工作都應該在2035年基本實現社會主義現代化這一總體目標下,圍繞社會主義現代化建設全局進行部署安排,法治建設亦是如此。

從概念上說,“現代化”是指從傳統社會向現代社會轉變的一種過程與狀態。在新中國成立后的一段時間內,“現代化”的概念主要指農業、工業、國防、科技等物質層面的現代化。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央把國家治理體系和治理能力現代化納入現代化的范疇,推動中國進入了全面現代化的新時代。對“現代化”的這一全新闡釋意味著全面建設社會主義現代化國家不僅要實現科技等器物文明層面的現代化,還要實現政治文明層面的現代化。著眼于這一新征程,法治建設也必須要以實現其“現代性”為重要使命,通過加快中國特色社會主義法治體系的形成和完善,有力促進國家治理體系與治理能力的現代化,進而促進社會主義現代化國家的建設。

加快形成中國特色社會主義法治體系,要求法治建設要更加明確其目標導向和系統屬性,更加全面地回應社會主義法治建設的各方面問題,這進一步強調了法治建設的規劃屬性。從已經頒布的重要法治規劃來看,“十四五”規劃將“社會主義民主法治更加健全,社會公平正義進一步彰顯”作為了“十四五”時期經濟社會發展的主要目標之一。社會主義民主法治更加健全,最根本的要求就是中國特色社會主義法治體系更加健全;社會公平正義進一步彰顯,其本質是中國特色社會主義法治體系要能夠更充分、更有效地維護社會公平正義?!斗ㄖ沃袊ㄔO規劃(2020—2025年)》則圍繞中國特色社會主義法治體系的完善提出了一系列具體要求,并明確提出在規劃期內實現中國特色社會主義法治體系初步形成這一目標。中國特色社會主義法治體系從“十四五”時期的“初步形成”,到2035年遠景規劃中的“基本形成”,既符合法治發展的客觀規律,也符合社會主義現代化建設的整體步伐。

(四)貫徹新發展理念的要求

法治建設與經濟社會等其他領域的改革發展建設并不是相互獨立、相互排斥的,而是相互融通、有機統一的。法治建設必須要依托特定的經濟社會狀況展開,確保相應舉措有堅實的基礎,同時也必須回應經濟社會發展需要,滿足經濟社會發展的制度需求。“改革開放四十年的經驗告訴我們,改革開放越深入越要強調法治,發展環境越復雜越要強調法治?!?/span>

法治對經濟社會發展的引領、規范、保障作用必須有正確的發展理念作為指導,否則就可能導致法治建設方向的偏差。在法治建設與經濟社會發展的關系上,學界通常認為二者總體上呈雙向的正關聯性,即經濟發展需要法治保障,法治能夠為市場主體提供穩定、可預期的市場環境,保障市場秩序。反過來,地區間經濟發展水平較高,也會對法治建設產生促進作用。但是,在特定的情況下,經濟發展與法治建設也可能出現負相關。如,嚴格的環保法律制度可能會提升企業的運行成本,導致利稅降低,影響地方經濟發展。在這種情況下,如果選擇“發展要上,法治要讓”,為了實現經濟的增長而弱化法律制度的建設與實施,就可能導致法治建設方向的偏差。因此,在處理法治建設與經濟發展的關系上,堅持正確的發展觀、法治觀尤其重要。

習近平總書記指出,理念是行動的先導,一定的發展實踐都是由一定的發展理念來引領的。黨的十八大以來,中國共產黨對經濟形勢進行科學判斷,對經濟社會發展提出了許多重大理論和理念,其中最重要、最主要的就是新發展理念。新發展理念是一個整體,由創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展五大理念構成。深入貫徹新發展理念,加快構建新發展格局構成“十四五”時期經濟社會發展的核心命題。法治建設也應當準確、全面貫徹新發展理念,強化法治對經濟社會發展的引領、規范和保障。就創新發展而言,法治建設要著眼于創新能力的提升,完善鼓勵和保護創新的法律制度,回應科技創新帶來的法治問題,以法治保障創新驅動發展;就協調發展而言,法治建設要秉持平等原則,著力消除各區域、各領域存在的不平衡,主動回應和解決地區差距、城鄉差距、收入差距等問題,讓發展成果更公平惠及全體人民;就綠色發展而言,法治建設必須堅持綠色原則,在法治建設的各領域回應生態環境問題,以法治方式將綠色發展理念具體化、制度化;就開放發展而言,法治建設要回應開放發展理念,破除阻礙開放發展的深層次障礙,創新開放合作的法律機制,強化制度型開放,營造良好、穩定、可預期的開放環境;就共享發展而言,法治建設要強化共享發展理念,完善發展目標制定和發展進程中的公眾參與制度,完善發展成果的分配制度,打造共建共治共享的發展格局。

在法治建設中貫徹上述發展理念,涉及法治文化、法律制度等多方面的調整和變革,涉及法治建設與經濟社會發展的良性耦合,難以依靠自發、內生機制實現,而需要通過各類法治規劃進行系統部署,以實現問題導向和目標導向的統一。如,就貫徹共享發展理念、打造共建共治共享的社會治理格局而言,其推進涉及黨委、政府、社區、民眾等不同角色的定位和作用,涉及現代科技等手段的運用。通過規劃進行通盤考慮和整體部署,能夠明確各主體權利義務,推進各環節有序銜接,減少不必要的成本。

(五)法治建設的系統性要求日益突出

黨的十八大以來,我們始終堅持將法治建設與中國特色社會主義制度發展完善和國家治理現代化相統籌,始終堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設,形成了系統布局、統籌推進的法治建設局面,取得了歷史性成就。這一時期,我國法治建設所呈現的一個突出特征就是相關舉措的系統性、整體性大幅增強。

“十四五”時期,法治建設的系統性要求進一步凸顯,并表現在多個層面。首先,國家治理體系和治理能力現代化的不斷推進強化了法治在國家治理中的作用,法治建設在統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局中的地位日益凸顯。這意味著必須在更高的維度上思考法治建設,更好統籌法治與國家治理、法治與改革、法治與經濟社會發展等關系。其次,法治建設的持續推進強化了法治體系內部的系統化需求?!斑M入新時代的中國特色社會主義法律體系的一個重要特點,是立法的更加系統化、體系化?!彪S著我國法治建設的不斷推進,法律規范數量增多,法律制度體系日益復雜和精細,法治實踐日益豐富多樣,各種制度之間關系日趨復雜。當前法治實踐已經充分體現出這一狀況。如,在立法層面,《民法典》與行政法、環境法的關系是學界討論的熱點, “行政三法”與地方立法的關系也受到高度關注;法律適用層面,長期存在著《行政處罰法》和《道路交通安全法》等具體領域法律適用的爭議(35);在新冠肺炎疫情應對中,也出現了《傳染病防治法》和《突發事件應對法》的適用爭議。這說明在法律制度供給日益充足的情況下,強化法律制度之間的系統性建設、推進法律規范和制度間的協調銜接日益重要。

此外,從法治建設舉措的延續關系上看,“十三五”時期法治領域部署實施了多項重大改革,在相應制度落地之后,改革建設的重點逐漸轉移到加強系統集成、協同高效上來,這也對法治建設的系統性提出了要求。正如習近平總書記所指出的,落實黨的十八屆三中全會以來中央確定的各項改革任務,前期重點是夯基壘臺、立柱架梁,中期重點在全面推進、積厚成勢,現在要把著力點放到加強系統集成、協同高效上來,鞏固和深化這些年來我們在解決體制性障礙、機制性梗阻、政策性創新方面取得的改革成果,推動各方面制度更加成熟更加定型。

習近平總書記將系統觀念定位為“十四五”時期“具有基礎性的思想和工作方法”,這應當成為法治建設的基本遵循。堅持系統觀念要求我們認識到,一個復雜的系統是由若干相互依賴、相互作用的部分有機組合形成的,需要從總體和全局上把握各個部分及其相互之間的聯系,在多重目標中尋求動態平衡,促進整個系統的優化。法治建設涉及到法治系統與政治、經濟、文化、社會各個系統的關系調處,涉及到法治系統內部各個子系統的協調,尤需堅持系統觀念、注重系統思維。法治建設的系統化要求表明,在當前和未來一段時期,分散式的、內在演進式的法治建設因為其內在的利益格局、信息壁壘,已經無法滿足中國特色社會主義法治建設不斷向縱深發展的需要。只有以各類法治規劃為引導,才能更加高效、系統、深入地推進法治建設。

三、“十四五”時期法治規劃重點任務的落實

以習近平法治思想為指導,我國在“十四五”開局之初陸續頒布了“十四五”規劃、《法治中國建設規劃(2020—2025年)》《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》等一系列重要的法治規劃?!笆奈濉睍r期,應當以貫徹落實各類法治規劃的部署為核心,統籌兼顧、突出重點,推動法治中國建設不斷向前邁進。

(一)在條件成熟的立法領域推進法典編纂

完備的法律規范體系是建設中國特色社會主義法治體系的制度基礎和必備前提。當前,中國特色社會主義法律體系已經基本形成,國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面總體上實現了有法可依,但這并不意味著法律體系已經完備。習近平總書記指出:“實踐發展永無止境,立法工作也永無止境,完善中國特色社會主義法律體系任務依然很重?!?/span>

《法治中國建設規劃(2020—2025年)》明確提出:“對某一領域有多部法律的,條件成熟時進行法典編纂?!边@一規劃要求應當成為“十四五”時期立法工作的重要指導。法典通常被認為是最高階段的立法形式。編纂法典意味著相應領域的法規范在更高層面實現了系統化,也意味著該領域的法治條件經過長時間的發展已經趨近成熟,同時還承載著一部分政治功能,彰顯國家在法治文明方面的成就。2020年5月,全國人大審議通過了《民法典》,這是中國特色社會主義法治建設進程中的重要事件,既是全面依法治國的重大工程,也是法治中國的顯著標志。在總結《民法典》編纂成功經驗的基礎上,應當在有條件的領域推進法典化,以更高級的立法形式完善中國特色社會主義法律體系。當前,受到《民法典》順利通過并頒布實施的鼓舞,有多個法治領域都提出了法典化的動議。但法典編纂不能陷入“立法浪漫主義”,而應當具備一些基本條件。

第一,應當具有法典化的現實需求,即該領域存在需要通過編纂法典的方式來解決的現實問題。從問題導向上看,法典編纂旨在解決相應領域法律規范的空白、重復、沖突、不協調、不統一、體系性不強等問題。尤其是當此類問題通過一般的立、改、廢、釋已難以得到有效解決時,就需要訴諸更高層次的法典編纂來解決。從目標導向上看,法典編纂旨在強化立法對社會重要問題的回應,推進中國特色社會主義法治體系的完善,助力于國家治理體系和治理能力的現代化。只有在具備上述需求時,法典編纂才具有實際意義。若不存在法典化的現實需求,法典編纂就可能淪為法律匯編,不僅價值有限,還會浪費立法資源。

第二,應當具有法典化的基礎條件,即該領域的主要法律規范相對充分,法律關系相對穩定,學理儲備較為豐富,學術界和實務界對于法典編纂的認知相對統一。其中,已有立法基礎是決定法典編纂條件的一個重要因素。立法工作具有其內在規律,如由分散到整合、由原則性到精細化等。法典作為立法的高級形式,通常需要以較為齊備的單行法律、法規為基礎。同時,學術研究也會對法典編纂發揮重要作用。在關于德國民法典編纂的論戰中,薩維尼就認為當時的德國法學界在沒有對德國法律制度作廣泛研究的情況下,還沒有能力制定出一部能夠體現德意志精神的優良法典。當然,上述條件和基礎應當相對看待,不能等到所有條件都齊備才開啟法典化工作,否則可能會貽誤立法時機。事實上,《民法典》制定過程中也一直存在著重大的理論爭議,諸如人格權是否應當獨立成編等問題更是一直伴隨了《民法典》制定的始終,并在立法過程中得到了更加深入和系統的討論,這本身有利于立法和學術之間的互動。

從我國當前的法治建設實踐來看,在行政法、環境法、教育法等領域推進法典化都具備一定的現實條件。全國人大常委會2021年度立法工作計劃也明確提出“研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作”。其中,行政法法典化的現實條件更為充分。與其他法律部門比較而言,行政法在規范整合、體系建構等方面的需求更加迫切,法典化的價值和意義更高。同時,行政法法典化具備相對充分的共識和基礎。歷經改革開放四十余年來的發展,我國行政法治建設在理論和制度層面取得了豐碩成果?,F有的行政法律規范、近年來的改革實踐、行政法學的理論發展和域外立法的豐富素材都為行政法法典化提供了基礎條件。行政法典的編纂“將是完善中國特色社會主義法律體系的重要步驟,是促進我國建成法治政府的極為重要的舉措和通道,也將是對世界行政法發展的巨大貢獻”。

(二)強化涉外法治建設

面對世界百年未有之大變局和日趨復雜的國際形勢,我國公民、法人和其他組織海外利益拓展遇到的阻力、挑戰乃至不法干預都日趨增多,國家利益和私人利益所面臨的風險日趨增加。面對上述問題,習近平總書記明確指出“要把法治應對擺在更加突出位置,用規則說話,靠規則行事,維護我國政治安全、經濟安全,維護我國企業和公民合法權益”。中央全面依法治國工作會議進一步明確提出了“堅持統籌推進國內法治和涉外法治”的命題,要求加快涉外法治工作戰略布局,協調推進國內治理和國際治理,更好維護國家主權、安全、發展利益。

“涉外法治”概念的提出,實際上是以“涉外”這一因素為導向,對分散的部門法的一種統合,旨在突出各法律部門、各法治領域中的涉外議題。從廣義上看,只要是法律關系中含有涉外因素的,都會涉及涉外法治工作。具體而言,涉外法治可能包括如下三個層面的法律關系與法律問題:一是與我國相關的國際法問題;二是包含涉外因素的國內法問題,如外商投資法律制度;三是可能關涉我國國家利益、公共利益、私人利益并需要我國通過法律機制予以回應的外國法問題,如某些國家實施的所謂“長臂管轄”制度。

各類法治規劃對于涉外法治建設給予了高度重視。“十四五”規劃和《法治中國建設規劃(2020—2025年)》都明確提出要“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”,相較“重點領域”和“新興領域”,加強涉外領域立法的指向更加具體和明確,應當成為立法規劃的重點?!斗ㄖ沃袊ㄔO規劃(2020—2025年)》更是在第八部分專門就推進涉外法治作出部署,要求“適應高水平對外開放工作需要,完善涉外法律和規則體系,補齊短板,提高涉外工作法治化水平”??傊?,“十四五”時期的法治建設應當緊緊抓住涉外法治建設這一重點,將涉外法治工作納入法治建設全局。

強化涉外法治建設,要在維護國際基本秩序的基礎上推動全球治理變革。要加強和提升運用國際法的能力,構建司法、外交、商務、國際合作各部門協同處理國際法律事務的常態化工作機制,強化駐外機構的法治支撐,強化學術科研機構與實務部門的合作,為處理國際法律事務提供更豐富的資源和更有力的保障;要積極參與、支持各類國際組織的工作,主動參與并引領國際規則制定,推動形成公正合理透明的國際規則體系,在此基礎上推動國際關系法治化。推動各方在國際關系中遵守國際法和公認的國際關系基本原則。

強化涉外法治建設,現階段的核心任務是完善涉外法律制度的建設。抓住涉外法律斗爭的“防”和“攻”兩個面向,一方面要建立針對他國法律和措施不當域外適用的應對機制,如完善對國外“長臂管轄”的阻斷機制,有效防范他國對我國核心利益的非法侵犯;另一方面要加快推進我國法域外適用的制度建設,在涉及國家安全和對外交往核心利益的重要領域如國家安全、反恐怖主義、反洗錢、網絡安全等立法中添加域外適用條款,建立以保護管轄權為基礎的域外適用規則,并持續強化執法能力,探索運用負面信息披露、設定“不可靠實體清單”等多種執法方式拓展執法空間。在立法形式上,既可制定專門立法,也可在重要立法中增加涉外條款。

強化涉外法治建設,還需要落實保障機制,尤其是落實人才方面的保障。要按照相關法治規劃的要求,加大涉外法治人才的培養力度,完善高等學校涉外法學專業學科設置,探索更加專業化、精細化的涉外法治人才培養模式。教育部門、司法部門可考慮制定發布專門的涉外法治人才培養規劃。同時,要推動建設多支高素質涉外法律服務隊伍,建設一批高水平涉外法律服務機構,為海外中國機構、企業和公民提供全面、穩定、可靠的法律服務。

(三)強化綠色發展的法治保障

綠色發展是新發展理念的內在要求,也是“十四五”規劃明確提出的經濟社會發展要求之一。綠色發展同樣也是法治要求?!稇椃ā返?4條第2款規定,國家厲行節約,反對浪費,表明節約是一項國家基本方針。2018年通過的憲法修正案在總則中添加了“生態文明”和“美麗中國”的相關內容,意味著生態保護、綠色發展的相關理念成為憲法所規定的基本價值?!睹穹ǖ洹返?條“綠色原則”也規定:“民事主體從事民事活動,應當有利于節約資源、保護生態環境?!本G色發展的理念正在我國實定法中不斷具體化,綠色發展的法治保障體系正在形成。

強化綠色發展的法治保障,要以綠色原則指導法治建設,將綠色原則具體化、制度化。要在各部門法中植入綠色原則的理念和要求,以綠色原則指導執法、司法活動。要進一步完善生態環境法律體系,提高生態環境領域法律規則的系統化程度;要強化生態環境領域執法,強化生態環境公益訴訟監督,探索發展生態修復等機制。要在憲法規定的自然資源國家所有制基礎上,建立健全符合“綠色發展”原則的自然資源產權法律制度和交易法律制度,解決自然資源所有權和用益權虛置問題,推進自然資源節約、高效、循環利用。要強化綠色發展的法律和政策保障,完善綠色金融、綠色技術創新相關法律支撐。

強化綠色發展的法治保障,重中之重是加強生態環境領域的執法工作。從近年來發布的重要法治規劃中可以看出,生態環境法律制度是當前法治建設的重要命題?!斗ㄖ沃袊ㄔO規劃(2020—2025年)》在多個地方都反復提到生態環境問題,如在“建設完備法律規范體系”部分提出要“統籌解決食品藥品、生態環境、安全生產等領域法律法規存在的該硬不硬、該嚴不嚴、該重不重問題”;在“嚴格執法”部分提出要“加大食品藥品、公共衛生、生態環境、安全生產、勞動保障、野生動物保護等關系群眾切身利益的重點領域執法力度”。規劃將生態環境問題與食品藥品、安全生產等問題相并列,反映出生態環境問題與食品藥品、安全生產等問題具有同類特征,都存在較高的系統性風險,應當投入更多資源進行有效治理。

(四)推動法治政府建設向縱深邁進

堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,法治政府建設是重點任務和主體工程,這一核心判斷在“十四五”時期應當毫不動搖地堅持。行政機關作為法律實施的重要主體,其執法是否嚴格規范公正文明直接決定了法律法規的執行狀況。同時,行政機關作為社會治理的主體,其守法程度對社會法治觀念有著重大影響。習近平總書記明確指出:“領導干部尊不尊法、學不學法、守不守法、用不用法,人民群眾看在眼里、記在心上,并且會在自己的行動中效法?!?此外,從歷史發展來看,我國法治社會的建設基礎相對薄弱。與廣大人民群眾聯系最密切、承擔法律實施最主要任務的行政機關及其工作人員不僅可以通過行政執法樹立并強化法治的權威,還可以深入發揮動員社會、教育群眾、文化培育等功能,不斷凝聚共識,使得法治這種現代治理方式深入地植入中國社會

當前法治政府建設已經跨入“深水區”,即從搭建依法行政基本制度的初步階段,邁入了追求制度實效的縱深階段。近年來,法治政府建設總體上進步明顯,但仍存在一些深層次問題有待破解,如部分地方的法治政府建設存在形式主義,部分制度的實施情況不夠理想,執法不規范、不嚴格、不透明、不文明,不作為、亂作為等問題依然存在?!笆奈濉睍r期,要在《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》的基礎上制定新的法治政府建設規劃,一方面繼續完善依法行政的制度體系,通過完善行政組織立法、修改《行政復議法》等進一步完善依法行政的體制機制;另一方面著力推進制度落實,在強化對重大行政決策、行政執法等重點環節監督問責的同時,引入多元化的動力機制,改變法治政府建設以“內循環”為主的狀態,形成法治政府建設的合力。

行政執法是法治政府建設中的關鍵環節,也是行政機關依法行政水平最直觀的展示窗口。多份法治規劃都對此作出明確要求:要堅持嚴格規范公正文明執法,深入推進行政執法“三項制度”,規范執法裁量權;要改進和創新執法方式,充分運用行政指導等非強制手段,既體現嚴格執法的力度,也體現人文關懷的溫度,防止“一刀切”等機械、僵硬的執法;要完善失信懲戒機制,依法依規實施失信懲戒,準確認定嚴重失信主體,審慎采用對當事人權益影響較大的懲戒措施,堅決防止失信懲戒的泛用和濫用,確保過懲相當。

“十四五”時期,法治國家、法治政府、法治社會一體建設已經進入縱深階段,應當進一步發揮法治政府建設的示范帶動作用,在“一體”上著力,在“共建”上下功夫。要以《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》的部署為依據,結合“八五”普法規劃的實施,落實好“誰執法誰普法”等制度,廣泛宣傳《民法典》《行政處罰法》等新頒布和修訂的、與人民群眾切身利益緊密相關的法律,把案件依法處理的過程變成生動鮮活的普法公開課。

(五)增強對科技創新的法治回應

創新發展是新發展理念最重要的價值之一,“十四五”規劃綱要將創新放在社會主義現代化建設全局的核心位置,把科技自立自強作為國家發展的重要戰略支撐,體現出對于科技創新的高度重視。從制度經濟學的視角出發,與金錢資本、人力資本、技術資本等相比,制度資本同樣也是經濟發展的重要決定因素。如,沒有適宜于創新的產權制度、分配制度、市場環境,就無法形成可持續的創新體系。 “十四五”時期的法治建設要著眼于科技創新能力的提升,完善鼓勵和保護科技創新的法律制度。

首先,在科技成果的研發層面,要優化科技創新體制機制,完善科技治理的法律體系,形成鼓勵科研、鼓勵創新的制度環境。要在法治軌道上推進國家科技計劃體系和運行機制進一步優化,加強重大科技項目組織管理的制度化、法治化建設;要及時修訂相關規范,鞏固科研院所改革和擴大科研自主權的成果;要探索實行知識產權侵權懲罰性賠償制度,有效激勵和保護科技創新;要繼續完善科技成果轉化應用的法律制度,大幅提高科技成果轉移轉化成效。

其次,在科技成果的應用層面,要積極、有效地回應科技創新所帶來的法治挑戰,這構成“十四五”時期法治建設的重大命題??萍紕撔碌某掷m推進必然帶來新技術的廣泛應用,從而影響傳統生產關系,進而沖擊既有的法律秩序,促使法律價值、法律關系、法律行為等發生全面而深刻的變革。這種變革一方面可能給社會發展賦予新的動能,創造新的社會價值,增進社會福祉;另一方面也可能給社會帶來風險甚至損害,減損社會福利。這種風險和損害表現在社會的各個層面。如,在國家和社會公共利益層面,一些特定數據的跨境流動可能會使國家安全風險升高,“深度偽造”等技術的濫用則已展現出其政治安全風險;在個人權利層面,個性化推薦等數字技術的不當應用可能造成對人格利益的侵犯,“數字鴻溝”的出現則使得老年人、殘疾人的基本服務可及性難以保障??萍及l展應用的這種兩面性對法治的風險控制能力提出了要求。

面對創新所帶來的法治挑戰,法治建設需要在保護與規制之間尋求可欲的平衡。一方面,要重視對科技創新的保護,為科技創新提供更優良的制度環境。要結合新技術新產業新業態的特點,調整完善法律規范和監管體系,探索實驗型規制等“創新友好型”的監管方式,對新產業和新業態給予更多的包容度,避免監管措施的僵化。另一方面,要正確評估新技術新產業新業態存在的風險,尤其是要注重其可能對國家安全、市場秩序、公民權利等重要法益所造成的影響,通過加強引導、激勵共治、行政規制等多種方式調試法律控制機制,防止因為技術和法律變革造成國家利益、社會公共利益和個人利益保護的真空,確保創新始終在法治框架下進行。

在推進全面依法治國的偉大實踐中,我們創造性地探索出了以法治規劃引領法治建設發展這樣一條具有中國特色的經驗,法治中國建設邁向“規劃”時代?!笆濉睍r期,我國經濟社會發展取得歷史性成就,法治建設成果豐碩,科學合理的法治規劃在其中發揮了不可或缺的作用。進入“十四五”時期,法治建設面臨各種新形勢和新挑戰,法治規劃的重要性更加凸顯。推進全面依法治國,必須堅持以習近平法治思想為指導,全面實施各類法治規劃,用好“規劃”這一具有中國特色的治理工具,開創法治建設新局面,以更加完善的中國特色社會主義法治體系,推進國家治理體系與治理能力現代化,奪取全面建設社會主義現代化國家的新勝利!

(本文發表于《中國法學2021年318-37頁,因篇幅限制,注釋省略。)








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